{"id":3162,"date":"2020-12-18T17:42:09","date_gmt":"2020-12-18T16:42:09","guid":{"rendered":"https:\/\/www.demokratie-geschichte.de\/index.php\/?p=3162"},"modified":"2020-12-19T22:39:26","modified_gmt":"2020-12-19T21:39:26","slug":"rethinking-federalism-die-foederale-staatsstruktur-des-kaiserreichs-als-demokratisches-element","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/dg-dev.agentur-doppelstern.de\/httpdocs\/index.php\/3162\/rethinking-federalism-die-foederale-staatsstruktur-des-kaiserreichs-als-demokratisches-element\/","title":{"rendered":"Rethinking Federalism. Die f\u00f6derale Staatsstruktur des Kaiserreichs als demokratisches Element?"},"content":{"rendered":"\n

Paul Lukas H\u00e4hnel<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Der Platz des Kaiserreichs in der deutschen Demokratiegeschichte ist umstritten. Seit der These der \u201estillen Parlamentarisierung\u201c von Manfred Rauh aus den 1970er Jahren wird debattiert, inwiefern das Kaiserreich am Vorabend des Ersten Weltkrieges vor einer Parlamentarisierung des politischen Systems stand. Die Forschung konzentrierte sich daher auf die Entwicklung des Reichstags und des Parteiensystems. Konsens herrscht bislang allerdings nur darin, dass der Reichstag seine Position im Institutionengef\u00fcge des Kaiserreichs ausbauen konnte und insbesondere nach 1890 eine wachsende Rolle bei der Gestaltung der Politik spielte.<\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/figure><\/div>\n\n\n\n

Ob nun eine \u201estille Parlamentarisierung\u201c erfolgte, der Reichstag allm\u00e4hlich die Kontrolle \u00fcber die personelle Besetzung der Reichsinstitutionen \u00fcbernahm, oder 1914 weiter davon entfernt war als zuvor, soll an dieser Stelle nicht weiter vertieft werden. Stattdessen wird in diesem Beitrag eine Annahme hinterfragt, die diesen abweichenden Bewertungen gemein ist. Sie f\u00fcgen sich in eine Interpretation des politischen Systems des Kaiserreichs ein, die unter dem Postulat der preu\u00dfischen Hegemonie und des \u201eScheinf\u00f6deralismus\u201c der dezentralen Staatsorganisation des Kaiserreichs nur sekund\u00e4re Bedeutung zuspricht. Der Bundesrat als f\u00f6derales Repr\u00e4sentativorgan des Kaiserreichs diente demnach einerseits der Verschleierung und Absicherung der preu\u00dfischen Vorherrschaft. Andererseits schirmte er den Reichstag von der Exekutive ab und sicherte somit das Kaiserreich vor einer Parlamentarisierung, da die im Bundesrat vertretenen monarchischen Gliedstaaten ihre vitalen Interessen durch eine vermehrte Einflussnahme des Reichstags auf die Regierungsgesch\u00e4fte des Reichs bedroht sehen mussten. Dabei wird zumeist die Macht\u00adarith\u00adme\u00adtik zwischen dem Bundes\u00adrat als f\u00f6deralem und dem Reichstag als demokra\u00adti\u00adschem Repr\u00e4sentativorgan als Nullsummenspiel konstruiert. Ebenso wird in diesem Zusammenhang auf den per Dreiklassenwahlrecht gew\u00e4hlten Preu\u00dfischen Landtag verwiesen. Nach dieser Lesart konnte ein Aufstieg des Reichs\u00adtags nur mit einer Schw\u00e4chung des Bundesrats einhergehen.<\/p>\n\n\n\n

Durch die starke Betonung der reaktion\u00e4ren Z\u00fcge der Bundesratskonstruktion werden allerdings zwei Gesichtspunkte au\u00dfer Acht gelassen. Erstens sollte der Bundesrat nicht in erster Linie als ein Bollwerk gegen eine Parlamentarisierung betrachtet werden. Er h\u00e4tte auch ein Katalysator f\u00fcr eine Parlamentarisierung sein k\u00f6nnen. Beispielsweise h\u00e4tte sich der Bundesrat von innen heraus wandeln k\u00f6nnen. Durch eine Parlamentarisierung der Landesregierungen w\u00e4ren parlamentarisch legitimierte Politiker in den Bundesrat eingedrungen und eine parteipolitische Verbindungslinie zum Reichstag h\u00e4tte entstehen k\u00f6nnen. Diese hypothetische Annahme wird durch neuere Arbeiten unterf\u00fcttert, die insbesondere das Parlamentarisierungspotenzial auf der Landesebene hervorheben und mitunter sogar ab der Jahrhundertwende eine Quasi-Parlamentarisierung der s\u00fcddeutschen Staaten postulieren. Gerade die subnationalstaatliche Ebene des Kaiserreichs stellte sich als ein Laboratorium f\u00fcr politische Beteiligungsm\u00f6glichkeiten und demokratische Praktiken heraus. Dabei bot sie durch unterschiedliche politische Systeme, die sich in verschiedene Richtungen entwickelten, ein ambivalentes Erscheinungsbild. Wenn Demokratie als ein Prozess verstanden wird, in dem jedes von einer politischen Entscheidung betroffene Mitglied das Recht der freien Interessenartikulation und Einflussnahme be\u00adsitzt, kann auch die f\u00f6derale Staatsorganisation des Kaiserreichs als eine Chance reflektiert werden, gesellschaftliche Forderungen und Interessen der subna\u00adtio\u00adnal\u00ad\u00adstaat\u00adli\u00adchen Ebenen innerhalb des obrigkeitsstaatlichen Systems des Kaiserreichs zu verwirklichen.<\/p>\n\n\n\n

Zweitens wird der F\u00f6deralismus im Kaiserreich oftmals auf die Institution des Bundesrats begrenzt betrachtet und damit einhergehend der einzelstaatlichen Vertretung auf Reichsebene eine umfassende Machtlosigkeit konstatiert. Damit wird der Blick auf die Funktionsweise und den Wandel des F\u00f6deralismus im Kaiserreich stark beschr\u00e4nkt. Gliedstaatliche Einflussnahme und f\u00f6derale Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse fanden keineswegs nur in der Institution Bundesrat statt. Denn der Bundesrat war nicht immer der Ort, wo verhandelt und Entscheidungen zwischen den Gliedstaaten untereinander und zwischen den Regierungsebenen getroffen wurden, da sich im Laufe des Kaiserreichs auf jeder Stufe der politischen Willensbildung Formen der f\u00f6deralen Interessensvermittlung institutionalisierten. Der Bundesrat wurde flankiert von unterschiedlichen Strukturen, in denen ein Ausgleich zwischen abweichenden Interessen der verschiedenen Staatsebenen und der verschiedenen Gebietsk\u00f6rperschaften erzielt werden konnte. Dies fand je nach Politikfeld in unterschiedlichem Ausma\u00df, auf verschiedenen Entscheidungsebenen und durch unterschiedliche Kan\u00e4le statt. Die f\u00f6derale Staatsstruktur sollte demnach nicht vornehmlich auf die Kernfrage einer Parlamentari\u00adsie\u00adrung des Reiches hin betrachtet werden und insbesondere nicht unter einer Dichotomie F\u00f6deralismus-Parlamentarismus. Vielmehr sollte das staatliche Organisationsprinzip des F\u00f6deralismus im Kaiserreich als ein generelles gesellschaftliches Konfliktl\u00f6sungsprinzip durch konsensorientierte Entscheidungssysteme verstanden werden.<\/p>\n\n\n\n

Diese konsensorientierten Entscheidungssysteme hat\u00adten ihren Ursprung in der Art und Weise, wie Kompetenzen und Aufgaben auf die unter\u00adschied\u00adli\u00adchen Staatsebenen verteilt wurden. In der Verfassung war gleich in doppelter Weise ein Kooperationsverh\u00e4ltnis zwischen Reichs- und Landesebene verankert. Die Staatsorganisation verband Vollzugs- und Exekutivf\u00f6deralismus miteinander. Keine gew\u00e4hlten Repr\u00e4sentanten, sondern Delegierte der Landesregierungen vertraten die Einzelstaaten auf Reichsebene. Die Regierungen der Einzelstaaten waren damit institutionalisierte Akteure auf der Reichs- und der Landesebene. Sie wurden im Bundesrat an der Gesetzgebung des Reiches beteiligt und ihnen oblag in allen Bereichen der inneren Politik (mit Ausnahme der Landesverteidigung) die Implementation der politischen Entscheidungen und insbesondere die Ausf\u00fchrungen der beschlossenen Gesetze. Das Kaiserreich verf\u00fcgte bis zu seinem Untergang \u00fcber keine Vollzugsverwaltung. Grunds\u00e4tzlich \u00fcbernahm die Reichsebene nur dort Verwaltungsaufgaben ohne Beteiligung der Landesebene, wo sich noch keine tradierten staatlichen Zust\u00e4ndigkeiten entwickelten hatten (Flottenwesen, Kolonien). Landesexekutive und Reichsgesetzgebung waren in\u00ads\u00adti\u00ad\u00adtutionell verklammert, und ein Gro\u00dfteil der staatlichen Aufgaben lie\u00df sich nur im Zusammenspiel von Reich und Gliedstaaten erledigen. Damit war bereits in der Reichsverfassung ein \u201eVerwal\u00adtungs\u00adf\u00f6deralismus\u201c angelegt, der die deutsche Staats\u00adorganisation noch heutzutage auszeichnet.<\/p>\n\n\n\n

Die in der Verfassung verankerte verbundsf\u00f6deralistische Konstruktion des Reichs bedingte einen hohen Koordinationsbedarf, f\u00f6rderte eine ebenen\u00fcbergreifende Kooperation und beg\u00fcnstigte eine vertikale Verflechtung der Staatsebenen. Allein die Kompetenzverteilung zwischen Reich und Gliedstaaten bildete schon die Grundlage f\u00fcr strategische Interessen- und Ressourcenabh\u00e4ngigkeiten der Regierungsebenen, da das System ohne wechselseitige Kooperationen nicht ad\u00e4quat funktionieren konnte. Aufgrund der Aufteilung zwischen der Gesetzgebung des Reiches und dem Gesetzesvollzug der L\u00e4nder bot es sich an, die Einzelstaaten an der Konzeption der Ma\u00dfnahmen zu beteiligen, die diese sp\u00e4ter implementieren mussten. Zum einen erh\u00f6hte der Austausch zwischen Entscheidungs- und Vollzugsebene die Implementierungschancen beschlossener Ma\u00dfnahmen. Zum anderen b\u00fcndelten sich durch die nachgeordnete Zust\u00e4ndigkeit in den Landeszentralbeh\u00f6rden praktische Erfahrungen und Sachkenntnisse, die im gleichen Ma\u00dfe auf Reichsebene nicht bestanden. In vielen F\u00e4llen war es einfach notwendig, die Expertise der gliedstaatlichen Verwaltungen dem Rechtsetzungsprozess anzukoppeln, um eine praxisorientierte Anwendung der auf Reichsebene beschlossenen Regulierungsma\u00dfnahmen zu gew\u00e4hrleisten. Der b\u00fcrokratische Apparat einzelner Gliedstaaten zeichnete sich indes durch spezielles Policy-Wissen aus, beispielsweise das Know-How der Hansestaaten im Seewesen.<\/p>\n\n\n\n

Ohne eine verfassungsrechtliche Kompetenz konnte das Reich den Vollzug von Gesetzen nur dirigieren und nicht im Detail regeln. Koordinationsinstrumente entstanden, mit denen das Reich die glied\u00adstaat\u00adlichen Verwaltungen lenkte und Standards ohne rechtsverbindlich kodifizierte Grundlage setzte. \u00dcber interministerielle Zusammenarbeit unter der Moderation der Reichs\u00e4mter wurden allgemeine Richtlinien oder gleichlautende Verwaltungsanweisungen an die Regulierungsbeh\u00f6rden erlassen. Mitunter wurde der Bundesrat f\u00fcr diese informelle Koordination als Verhandlungs- und Beschlussforum genutzt. Da kein Einigungszwang bestand, erfolgte die Zusammenarbeit auf konsensueller Basis. Die Bereitwilligkeit der Gliedstaaten, in diesem Rahmen mitzuwirken, trug auch dazu bei, dass sie potenzielle Gestaltungsspielr\u00e4ume verloren, ohne f\u00f6rmlich auf eigene Kompetenzen verzichten zu m\u00fcssen. Insgesamt stell\u00adte die informelle Koordination des Gesetzesvollzugs die Reich-Gliedstaaten-Beziehung auf eine neue Grundlage. Doch nicht nur im Gesetzesvollzug, auch im Bereich der Landesgesetzgebung kam es zur Angleichung von Standards durch die informelle Koordination der Reichsebene und unter Nutzung der Institution des Bundesrats. <\/p>\n\n\n\n

Die Verfassung sah in der Gesetzgebung drei Zust\u00e4ndigkeitstypen vor: unmittelbare Reichszust\u00e4ndigkeit, einen Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung und ausschlie\u00dfliche L\u00e4nderzust\u00e4ndigkeiten. W\u00e4hrend die Verfassung Reichskompetenzen und den Bereich der konkurrierenden Zust\u00e4ndigkeit von Reich und Einzelstaaten ersch\u00f6pfend aufz\u00e4hlte, waren die Gliedstaaten f\u00fcr die Felder verantwortlich, die nicht genannt wurden. Hieraus resultierte ein erhebliches Quantum innenpolitischer Aufgabengebiete, die L\u00e4ndersache waren. Im Verlauf des Kaiserreichs nahm die Regulierungsdichte auf Reichsebene zu. Dies lag einerseits an dem Bestreben, den neuformierten Nationalstaat als einheitli\u00adchen Wirtschaftsraum durch gro\u00df angelegte Reichskodifikationen zu festigen, und war andererseits eine Folge davon, dass der Staat in immer weitere Bereiche der Wirtschaft und Gesellschaft infolge des \u00dcbergangs vom Laissez-faire <\/em>zum Interventionsprinzip eingriff. Die zunehmende Regulierungsdichte auf Reichsebene und die Harmonisierung landesrechtlicher Standards be\u00adding\u00adten ein Aussch\u00f6pfen der konkurrierenden Ge\u00adsetz\u00adgebung und damit eine Verringerung der Gestaltungsspielr\u00e4ume der einzelstaatlichen Regierungen, landesrechtliche Normen zu erlassen. Mit dem Verlust von Eigenst\u00e4ndigkeit auf Landesebene waren zwei Entwicklungen verkn\u00fcpft. Ersten erhielten die Landesregierungen neue Kompetenzen, da die verlorenen Gestaltungsgebiete nun in den Bereich des Reichsrechts fielen und Gesetzes\u00e4nderungen die Zustimmung des Bundesrats erforderten. Hiermit war mitunter ein wachsender Gestaltungsspielraum durch Ausf\u00fchrungskompetenzen auf Landesebene verbunden. Zweitens konzentrierten sie ihr Augenmerk zunehmend auf die Reichsebene.<\/p>\n\n\n\n

Nicht nur in der spezifischen Organisation der Exekutive und Legislative war ein hoher Koordinationsbedarf angelegt, sondern auch in der Struktur der Judikative. In einem Staatswesen ohne Verfassungsgerichtsbarkeit und ohne stringente Hierarchie zwischen den Justizbeh\u00f6rden der Staatsebenen war eine ebenen\u00fcbergreifende Kooperation notwendig, um Konflikte zu beseitigen und den Nationalstaat als einheitlichen Rechtsraum zu formen.<\/p>\n\n\n\n

Aufgrund der spezifischen Verteilung von Funktionen und Aufgaben kann das Kaiserreich als ein dynamisches Mehrebenensystem charakterisiert werden. Die offene Verfassung des Kaiserreichs bedingte die Entwicklung von informellen Strukturen und bildete sowohl den Rahmen f\u00fcr eine zunehmende vertikale und horizontale Verflechtung der Regierungsebenen als auch der von den Ebenen wahrgenommenen Aufgaben und Kompetenzen. Es etablierte sich ein Institutionen-Arrangement, das Reich und Gliedstaaten einschloss und die von der Verfassung vorgegebenen Strukturen erg\u00e4nzend \u00fcber\u00ad\u00adlagerte. Aufgrund der ho\u00adhen Koordinationszw\u00e4nge zwischen den Staatsebenen durch die bundesstaatliche Verwaltungsstruktur pr\u00e4gten die Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse in einem hohen Grad Konkordanzmuster. Daher war der F\u00f6deralismus des Kaiserreichs ein Verhandlungssystem. Nicht das Mehrheitsprinzip bildete die Maxime der handelnden Akteure, sondern kon\u00adsensorientierte Verhaltens\u00adnor\u00admen wie Proporz und Parit\u00e4t. Diese Interessenvermittlungssysteme bedingten allerdings h\u00e4ufig Kompromisse, die \u00fcber den kleinsten gemeinsamen Nenner nicht hinausgingen und Probleme bewusst ausklammerten. Allerdings schw\u00e4chten Konkordanzmechanismen auch die Asymmetrien im f\u00f6deralen Staatsaufbau ab und f\u00f6rderten die Integration der Gliedstaaten mit ihren historisch gewachsenen Organisationsstrukturen in den f\u00f6deralen Verbund. Die immer noch starke Fixierung auf das britische Westminster-Modell versperrt den Blick auf diese Abstimmungsprozesse unter den Gliedstaaten und zwischen den Regierungsebenen. Sie ist ein Grund daf\u00fcr, dass bislang die f\u00f6\u00adde\u00adrale Logik kollektiver Entscheidungsfindungsprozesse zu wenig Be\u00adr\u00fccksichtigung gefunden hat.<\/p>\n\n\n\n

Ob sich der F\u00f6deralismus im Verlauf des Kaiserreichs verst\u00e4rkt hat oder nicht, ist wie in so vielen F\u00e4llen eine Frage, welche F\u00f6deralismusdefinition der historischen Interpretation zugrunde gelegt wird. So wie die Gliedstaaten durch das Reich Kompetenz verloren, gewisse Problemfelder eigenst\u00e4ndig zu bearbeiten, gewannen sie Gestaltungsmacht auf Reichsebene und beteiligten sich vermehrt an der Reichspolitik. Dabei wird in der neueren Forschung h\u00e4ufig die Tendenz moderner Bundesstaaten betont, immer mehr Aufgaben zu zentrieren. Auch um vorschnelle Gene\u00adra\u00adlisierungen zu vermeiden, sei an die\u00adser Stelle angemerkt, dass die beschriebene Verflechtung zwischen den Regierungsebenen entweder als Einflusserweiterung der Gliedstaaten oder aber als ein Verlust autonomer Gestaltungsspielr\u00e4ume bewertet werden kann, den die Landesregierungen nicht vollst\u00e4ndig durch ihre vermehrte Be\u00adtei\u00adligung an der Willensbildung auf Reichsebene kom\u00adpensieren konnten. Im Hinblick auf die Art und Weise wie die Staatsebenen miteinander interagierten, l\u00e4sst sich allerdings die Aussage treffen, dass ein integriertes f\u00f6derales System mit einem starken b\u00fcrokratischen Element im Entstehen begriffen war.
<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Literatur:<\/h4>\n\n\n\n

Ambrosius, Gerold\/Henrich-Franke, Christian\/Neutsch, Cornelius (Hg.), Integrieren durch Regieren, Baden-Baden 2018<\/p>\n\n\n\n

H\u00e4hnel, Paul Lukas, F\u00f6derale Interessenvermittlung im Deutschen Kaiserreich am Beispiel der Nahrungsmittelregulierung, Baden-Baden 2017<\/p>\n\n\n\n

H\u00e4hnel, Paul Lukas\/H\u00f6fer, Philipp\/Liedloff, Julia, F\u00f6derale Mitbestimmung im Deutschen Kaiserreich. Der Einfluss der L\u00e4nder auf die Reichsgesetzgebung, in: Ambrosius, Gerold\/Henrich-Franke, Christian\/Neutsch, Cornelius (Hg.), F\u00f6derale Systeme. Kaiserreich \u2013 Donaumonarchie \u2013 Europ\u00e4ische Union,
Baden-Baden 2015, 101\u2013132<\/p>\n\n\n\n

Lehmbruch, Gerhard, Der unitarische Bundesstaat in Deutschland. Pfadabh\u00e4ngigkeit und Wandel, in: Benz, Arthur\/Ders. (Hg.): F\u00f6deralismus. Analyse in entwicklungsgeschichtlicher und vergleichender Perspektive, Wiesbaden 2002, 53\u2013110
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Paul Lukas H\u00e4hnel Der Platz des Kaiserreichs in der deutschen Demokratiegeschichte ist umstritten. Seit der These der \u201estillen Parlamentarisierung\u201c von Manfred Rauh aus den 1970er Jahren wird debattiert, inwiefern das Kaiserreich am Vorabend des Ersten Weltkrieges vor einer Parlamentarisierung des politischen Systems stand. Die Forschung konzentrierte sich daher auf die Entwicklung des Reichstags und des […]<\/p>\n","protected":false},"author":4,"featured_media":0,"comment_status":"closed","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"footnotes":""},"categories":[1],"tags":[],"class_list":["post-3162","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-aktuelles"],"acf":[],"yoast_head":"\nRethinking Federalism. 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