{"id":3158,"date":"2020-12-18T17:42:20","date_gmt":"2020-12-18T16:42:20","guid":{"rendered":"https:\/\/www.demokratie-geschichte.de\/index.php\/?p=3158"},"modified":"2020-12-19T22:39:26","modified_gmt":"2020-12-19T21:39:26","slug":"der-bundesrat-in-verfassung-und-wirklichkeit","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/dg-dev.agentur-doppelstern.de\/httpdocs\/index.php\/3158\/der-bundesrat-in-verfassung-und-wirklichkeit\/","title":{"rendered":"Der Bundesrat in Verfassung und Wirklichkeit"},"content":{"rendered":"\n<p><strong>Oliver F. R. Haardt<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p>Die Reichsverfassung von 1871 umfasste eine ganze Reihe von Sicherheitsvorkehrungen, um monarchische Souver\u00e4nit\u00e4t zu sch\u00fctzen und den Reichstag von der Regierungsgewalt des Reiches fernzuhalten. Unter diesen war der Bundesrat die wichtigste. Die L\u00e4nderkammer war ein Bollwerk monarchischer Macht. Sie bestand aus den Gesandten der monarchischen Regierungen der f\u00fcnfundzwanzig Einzelstaaten des Reiches. Die Stimmverteilung orientierte sich an derjenigen des Bundestages des alten Deutschen Bundes und sicherte die Hegemonie Preu\u00dfens durch den Zuschlag der Stimmen jener Staaten ab, die das Hohenzol\u00adlern\u00adk\u00f6nigreich 1866 im Zuge der Reichsgr\u00fcndung annektiert hatte (Hannover, Kurhessen, Holstein, Nassau, und Frankfurt). Von den insgesamt 58 Stimmen f\u00fchrte Preu\u00dfen daher ganze siebzehn. Die Mittelstaaten Bayern, Sachsen, W\u00fcrttemberg, Baden, und Hessen kamen je auf drei bis sechs Stimmen. Mecklenburg-Schwerin und Braunschweig verf\u00fcgten \u00fcber zwei, die \u00fcbrigen siebzehn Kleinstaaten \u00fcber je eine Stimme.<\/p>\n\n\n\n<div class=\"wp-block-image\"><figure class=\"alignleft size-large\"><img loading=\"lazy\" decoding=\"async\" width=\"300\" height=\"211\" src=\"https:\/\/www.demokratie-geschichte.de\/wp-content\/uploads\/2020\/12\/Der-Bundesrat-war-also.png\" alt=\"\" class=\"wp-image-3159\"\/><\/figure><\/div>\n\n\n\n<p>Die Kompetenzen des Bundesrates erstreckten sich auf alle drei Zweige der Staatsgewalt. Zusammen mit dem Reichstag bildete er die Legislative des Reiches. Ohne seine Zu\u00adstim\u00admung konnte kein Gesetz verabschiedet werden. Auch in der Exekutive gab ihm die Verfassung eine herausragende Position. Er genoss hier einige Vorrechte, die klassischerweise einem Mo\u00adnar\u00adchen zustanden, wie etwa das allgemeine Verordnungsrecht. Noch wichtiger war allerdings ein anderer Umstand. Da die Reichsverfassung keine Reichsregierung einrichtete, fiel diese Rolle nach der Logik des Institutionengef\u00fcges auf den Bundesrat. Der Reichskanzler war dementsprechend formal nicht mehr als der Vorsitzende der L\u00e4nderkammer. Au\u00dferdem war der Bundesrat auch eine bedeutende Instanz in der Judikative. Die Reichsverfassung schuf keinen Verfassungsgerichtshof, sondern eine Reihe alternativer Konfliktl\u00f6sungsmechanismen. An diesen war der Bundesrat immer in der einen oder anderen Form beteiligt. F\u00fcr Streitigkeiten zwischen zwei oder mehreren Einzelstaaten des Bundes war er sogar ganz alleine zust\u00e4ndig.<\/p>\n\n\n\n<p>Der Bundesrat war also <em>das<\/em> zentrale Organ der Verfassung. Durch diese Stellung sch\u00fctzte er die wichtigsten Entscheidungsstellen monarchischer Macht vor m\u00f6glichen Zugriffen durch das Parlament. Als institutionelle Verk\u00f6rperung des kollektiven Souver\u00e4ns des Reiches \u2013 der verb\u00fcndeten Regierungen der Einzelstaaten \u2013 bestand der Bundesrat aus Gesandten, die allein ihren jeweiligen Heimatregierungen gegen\u00fcber verantwortlich waren und daher nominell gar nicht zur Reichsebene geh\u00f6rten. Folglich konnten sie auch nicht vom nationalen Parlament \u2013 dem Reichstag \u2013 belangt, geschweige denn zur Rechenschaft gezogen werden. Das galt auch f\u00fcr den Reichs\u00adkanz\u00adler, da die Verfassung diesen ja nur als Pr\u00e4sidialgesandten Preu\u00dfens definierte. Als Ersatz f\u00fcr eine offizielle Reichsregierung war der Bundesrat und alle Stellen, die \u2013 wie der Kanzler \u2013 in seinen Schutzbereich eingepflegt waren, gegen\u00fcber dem Reichstag somit unangreifbar. Anders gesagt: Die Verzahnung der unterschiedlichen Regierungsebenen des monarchischen Bundesstaates im Knotenpunkt Bundesrat stellte strukturell sicher, dass eine Parlamentarisierung des f\u00f6deralen Verfassungsgef\u00fcges in der Gestalt, in der es 1871 geschaffen wurden, \u00fcberhaupt nicht m\u00f6glich war.<\/p>\n\n\n\n<p>Eben diese Gestalt \u00e4nderte sich in den Jahrzehnten nach der Reichsgr\u00fcndung jedoch fundamental. Angetrieben von einer umfangreichen Zentralisierung, die den Schwerpunkt staatlicher Macht von den Einzelstaaten auf das Reich verlagerte, bauten mehrere gro\u00dfe Wandlungsprozesse den strukturellen Rahmen f\u00f6deralen Regierens gr\u00fcndlich um. Der Kaiser erhob sich vom <em>primus inter pares<\/em> im Kreis der Bundesf\u00fcrsten zu einem Reichsmonarchen. Der Kanzler wuchs in die Rolle des Chefs einer kaiserlichen Reichsregierung hinein, die nach und nach in Person der Leiter der obersten Reichsbeh\u00f6rden, den sogenannten Reichs\u00e4mtern, um ihn herum entstand. Und der Reichstag ersetzte die einzelstaatlichen Regierungen als wichtigsten Verhandlungspartner der exekutiven Entscheidungstr\u00e4ger des Reiches. Diese Entwicklung der Verfassungsrealit\u00e4t dr\u00e4ngte den Bundesrat in ein politisches Schattendasein, das seine Schutzfunktion zur Verhinderung parlamentarischer \u00dcbergriffe auf die Regierungsgewalt langsam aush\u00f6hlte. Um diese Zusammenh\u00e4nge zu verstehen, m\u00fcssen wir sowohl den Wandel betrachten, der sich im Innern des Bundesrates vollzog, als auch die Ver\u00e4nderung, die er bez\u00fcglich seiner Position im Netz der f\u00f6deralen Entscheidungsfindung zwischen den Reichsorganen durchlebte.<\/p>\n\n\n\n<div class=\"wp-block-image\"><figure class=\"alignright size-large\"><img loading=\"lazy\" decoding=\"async\" width=\"300\" height=\"154\" src=\"https:\/\/www.demokratie-geschichte.de\/wp-content\/uploads\/2020\/12\/Alle-Massnahmen-die-Bismarck.png\" alt=\"\" class=\"wp-image-3160\"\/><\/figure><\/div>\n\n\n\n<p>Das Innenleben der L\u00e4nderkammer geriet innerhalb der ersten zwei Jahrzehnte nach der Reichsgr\u00fcndung komplett unter die Kontrolle der gleichzeitig entstehenden Reichs\u00adregierung. Dieser \u00dcbernahmeprozess vollzog sich auf der Grundlage einer zweiteiligen Mani\u00adpu\u00adlation der Zusammensetzung des Bundesrates. Zum einen machte die Reichsregierung die preu\u00dfische Bundesratsvertretung zu ihrer eignen. Zu diesem Zweck sorgte der Reichskanzler daf\u00fcr, dass der Kaiser in seiner Eigenschaft als preu\u00dfischer K\u00f6nig eine gro\u00dfe Schar leitender Beamter der Reichs\u00e4mter zu stellvertretenden Bundesratsbevollm\u00e4chtigten Preu\u00dfens ernannte. Auf diese Weise schleuste die Reichsregierung ihre eigenen Interessensvertreter gewisserma\u00dfen durch die Hintert\u00fcr in die L\u00e4nderkammer ein und lie\u00df sie dort die mit Abstand wichtigste Bank besetzen. Bis 1910 stieg der Anteil an Reichsbeamten unter den preu\u00dfischen Bevollm\u00e4chtigten auf \u00fcber 90 Prozent. Die Reichsregierung machte sich mit der preu\u00dfischen Bundesratsgesandtschaft also eines der wichtigsten Instrumente der preu\u00dfischen Hegemonie zu eigen, um dadurch das zentrale Organ der Verfassung selbst zu dirigieren.<\/p>\n\n\n\n<p>Um die Abstimmungen im Bundesrat f\u00fcr sich zu entscheiden, reichten allerdings die siebzehn preu\u00dfischen Stimmen alleine nicht aus. Deshalb bewirkte die Reichsregierung durch massiven politischen Druck, dass die meisten kleinstaatlichen Regierungen ihre eigenst\u00e4ndige Teilnahme am Entscheidungsprozess des Bundesrates aufgaben und stattdessen ein komplexes Substitutionssystem etablierten, das sie zu Mehrheitsbeschaffern der preu\u00dfischen Bank degradierte. Das R\u00fcckgrat dieses Systems waren die sogenannten Substitutionsbevollm\u00e4chtigten. Dabei handelte es sich um Gesandte, die zus\u00e4tzlich zu den Stimmen ihrer Heimatregierungen auch noch die Stimmen anderer Landesregierungen abgaben. Einige Substitutionsbevollm\u00e4chtigte vertraten bis zu zehn Staaten und gaben daher mitunter mehr Stimmen ab als der Stimmf\u00fchrer der preu\u00dfischen Bank. Die Doppelrolle dieser Spezialgesandten erm\u00f6glichte die Bildung von mehreren Abstimmungsgemeinschaften, die praktisch immer mit der preu\u00dfischen Delegation stimmten und so Mehrheiten f\u00fcr die Reichsregierung produzierten. Wie gro\u00df die Kontrolle war, die letztere dadurch \u00fcber den Bundesrat gewann, spiegelte sich in dem hohen Anteil an Substitutionen wider. W\u00e4h\u00adrend der gesamten Kai\u00adser\u00adzeit lag dieser auf den B\u00e4n\u00adken der Kleinstaaten immer deutlich \u00fcber 50, in der Spitze sogar \u00fcber 70 Prozent. Diese Entwicklungen machten den Bundesrat folglich <em>de facto<\/em> zu einem Satellitenorgan der Reichsregierung, das deren Vorlagen in den allermeisten F\u00e4llen ohne gr\u00f6\u00dfere Probleme abnickte.&nbsp;<\/p>\n\n\n\n<p>Diese Nationalisierung des Bundesrates f\u00fchrte allerdings mitnichten dazu, dass die einzelstaatlichen Regierungen jeglichen Einfluss auf die Gestaltung der Reichspolitik verloren. Im Gegenteil: Mit den Jahren bildete sich rund um den Bundesrat ein umfangreiches Netz an alternativen Entscheidungsprozessen und -foren heraus, das gerade den Regierungen der kleineren Einzelstaaten mitunter mehr Geh\u00f6r verschaffte, als es die L\u00e4nderkammer je getan hatte. Allerdings beeintr\u00e4chtigte die Nationalisierung des Bundesrates dessen Funktion als Schutzwall gegen die Machtanspr\u00fcche des Reichstages. Die blo\u00dfe Existenz der L\u00e4nderkammer schirmte zwar die Reichsregierung, die in den ersten Jahren nach der Reichsgr\u00fcndung entstand und liberalen Forderungen nach Einf\u00fchrung einer parlamentarischen Verantwortlichkeit der exekutiven Entscheidungstr\u00e4ger eine konkrete Angriffsfl\u00e4che bot, vorerst weiterhin ab. Mit der Zeit wurde diese Schutzfunktion aber immer schw\u00e4cher.<\/p>\n\n\n\n<p>Insgesamt lassen sich in der Verfassungsgeschichte des Kaiserreiches sechs Phasen unterscheiden, in de\u00adnen sich die eigentlich vorgesehene Position der L\u00e4nderkammer im f\u00f6deralen Entscheidungsprozess immer weiter verschob. In den ersten sechs Jahren nach der Reichsgr\u00fcndung versuchte Bismarck, das neue Regierungssystem soweit wie m\u00f6glich staatenb\u00fcndisch zu betreiben. Dazu lie\u00df er die einzelstaatlichen Regierungen ihre Verhandlungen aus dem offiziellen Verfassungsrahmen auslagern. Stattdessen benutz\u00adten sie ihre diplomatischen Missionen in Berlin, um sich kurzzuschlie\u00dfen. Als Koordinationsstelle diente das Kanzleramt. Dieses System wies dem Bundesrat von Anfang an eine Nebenrolle im f\u00f6deralen Ent\u00adschei\u00addungsprozess zu, da die wichtigsten Entschei\u00addun\u00adgen schon getroffen wurden, bevor \u00fcberhaupt das offizielle Gesetzgebungsverfahren begann.<\/p>\n\n\n\n<p>Zwischen 1876 und 1879\/80 splittete sich das Kanzleramt in mehrere oberste Reichsbeh\u00f6rden auf. Dadurch formierte sich eine von Preu\u00dfen institutionell unabh\u00e4ngige Reichsregierung. Diese begann umgehend damit, den Bundesrat durch die oben beschriebenen Unterwanderungsvorg\u00e4nge unter ihre Kont\u00adrolle zu bringen. Da die L\u00e4nderkammer aber weiterhin am Rande des f\u00f6deralen Entscheidungsprozesses stand, vermochte sie die Reichsregierung nur unzureichend vom Reichstag abzuschirmen. Dessen verst\u00e4rkte Angriffe auf den Kanzler und die Leiter der Reichs\u00e4mter waren umso wirkungsvoller, weil sich die einzelstaatlichen Regierungen, allen voran die preu\u00dfische, vom Durchbruch der Reichsregierung bedroht f\u00fchlten und dieser bei zahlreichen Gesetzgebungsprojekten die Gefolgschaft versagten.<\/p>\n\n\n\n<p>Ab 1880 reagierte Bismarck auf die anhaltenden Vorst\u00f6\u00dfe des Reichstages mit dem Versuch, die in den letzten zehn Jahren entstandene Regierungsordnung wieder in den Zustand zur\u00fcckzuversetzen, der in der geschriebenen Verfassung vorgesehen war. Der Grundgedanke dieser staatenb\u00fcndischen Restauration lag darin, den Bundesrat endlich ins Zentrum des f\u00f6deralen Entscheidungssystems zu stellen und die Reichsregierung g\u00e4nzlich hinter das so gest\u00e4rkte Bollwerk zur\u00fcckzuziehen. Alle Ma\u00dfnahmen, die Bismarck zur Umsetzung dieses Planes unternahm, wie zum Beispiel eine Reform der bundesr\u00e4tlichen Gesch\u00e4ftsordnung, scheiterten jedoch kl\u00e4glich. Die Ei\u00adgen\u00addynamik, die die oben angesprochenen Wandlungsprozesse seit der Reichsgr\u00fcndung entwickelt hatten, war mittlerweile einfach zu stark. So ging der Umbau des Verfassungssystems in eine Reichsmonarchie im Endeffekt ungebremst weiter. Am Ende von Bismarcks Kanzlerschaft war der Bundesrat daher bereits nur noch ein Nebenschauplatz, auf dem die Reichsregierung den Ton angab.<\/p>\n\n\n\n<p>Nach Bismarcks Abgang 1890 stellten sich zun\u00e4chst erhebliche Koordinationsprobleme ein. Das f\u00f6derale Entscheidungssystem musste sich nach dem Ausscheiden seines alles dominierenden \u00dcbervaters erst einmal neu sortieren. Dieser Anpassungsprozess brachte f\u00fcr den Bundesrat jedoch keine Ver\u00e4nderung. Er blieb am Rande des Geschehens, wo er vor allem als R\u00fcckzugsort diente, dessen sch\u00fctzende Sph\u00e4ren die Reichsregierung aufsuchen konnte, um besonders heftigen \u00dcbergriffen des Reichstages auszuweichen. Statt in der L\u00e4nderkammer brachten sich die einzelstaatlichen Regierungen vornehmlich in jene alternativen Verhandlungsforen ein, die schon unter Bismarck entstanden waren und jetzt in den Mittelpunkt des f\u00f6deralen Entscheidungsprozesses r\u00fcckten. Besonders wichtig waren die Spezialkommissionen, vermittels derer die Reichregierung neben Vertretern der Landesregierungen auch Experten aus Wissenschaft und Wirtschaft bereits in die Entwurfsphase von Gesetzesvorlagen einband, und die Reichstagsaussch\u00fcsse, in denen die Vertreter der gro\u00dfen Fraktionen, der Reichsregierung, und der einzelstaatlichen Regierungen sich direkt miteinander auseinandersetzen konnten.<\/p>\n\n\n\n<p>Gegen Ende des ersten Jahrzehnts des 20. Jahrhunderts hatte sich das so entstandene Netz alternativer Entscheidungsmechanismen so sehr verdichtet, dass ein integriertes System entstanden war. Dieses besa\u00df in allen Politikfeldern einheitliche und professionalisierte politisch-administrative Abl\u00e4ufe, koordinierte die verschiedenen Machtzentren auf Bundes- und Landesebene durch zahllose institutionelle Verflechtungen und erwies sich trotz aller politischen Krisen als relativ stabil. Gleichzeitig baute es die Barrieren, die einer Parlamentarisierung der Reichsgewalt entgegenstanden, ein ganzes St\u00fcck weit ab. Das lag vor allem daran, dass der Bundesrat endg\u00fcltig zu einem blo\u00dfen Verwaltungsausschuss herabsank, hinter dem sich die Reichsregierung nur noch mehr schlecht als recht vor dem Reichstag verstecken konnte.<\/p>\n\n\n\n<p>Nach dem Ausbruch des Ersten Weltkrieges erlebte der Bundesrat formal gesehen eine Renaissance. Die Kriegsordnung umfasste neben einer Milit\u00e4rdiktatur des Kaisers n\u00e4mlich auch eine Zivildiktatur der L\u00e4nderkammer. Das Kriegserm\u00e4chtigungsgesetz vom August 1914 verlieh dem Bundesrat ein umfangreiches Notverordnungsrecht, das den normalen Gesetzgebungsprozess in vielen Bereichen ersetzte. Da der Bundesrat zu diesem Zeitpunkt aber schon lange zu einem Satellitenorgan der Reichsregierung geworden war, handelte es sich in Wirklichkeit um eine Erm\u00e4chtigung des Kanzlers und seiner Minister. Durch diese Machtkonzentration exponierte sich die Reichs\u00adre\u00adgierung endg\u00fcltig so weit, dass sie die Schutzfunktion des Bundesrates aufbrach. Infolgedessen konnten die Mehrheitsparteien unter dem Druck der sich verschlechternden milit\u00e4rischen Lage ab Sommer 1917 schrittweise in die Reichsregierung eindringen. Die Oktoberreformen des Folgejahres \u00fcbertrugen ihnen schlie\u00dflich offiziell die Regierungsgewalt. Schon wenige Wochen sp\u00e4ter wurde die so geschaffene parlamentarische Monarchie von der Revolution \u00fcberrollt. Der Bundesrat war da schon so unbedeutend geworden, dass er in diesem Umw\u00e4lzungsprozess \u00fcberhaupt keine Rolle mehr spielte.<strong><br><\/strong><\/p>\n\n\n\n<h4 class=\"wp-block-heading\">Literatur:<\/h4>\n\n\n\n<p>Haardt, Oliver F. R., Bismarcks ewiger Bund. Eine neue<br>Geschichte des Kaiserreichs 1871\u20131918, Darmstadt 2020<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Oliver F. R. Haardt Die Reichsverfassung von 1871 umfasste eine ganze Reihe von Sicherheitsvorkehrungen, um monarchische Souver\u00e4nit\u00e4t zu sch\u00fctzen und den Reichstag von der Regierungsgewalt des Reiches fernzuhalten. Unter diesen war der Bundesrat die wichtigste. Die L\u00e4nderkammer war ein Bollwerk monarchischer Macht. Sie bestand aus den Gesandten der monarchischen Regierungen der f\u00fcnfundzwanzig Einzelstaaten des Reiches. 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