{"id":3093,"date":"2020-12-17T10:54:53","date_gmt":"2020-12-17T09:54:53","guid":{"rendered":"https:\/\/www.demokratie-geschichte.de\/index.php\/?p=3093"},"modified":"2020-12-18T09:26:37","modified_gmt":"2020-12-18T08:26:37","slug":"verfassung-und-staatsrechtslehre-konstruktion-und-kritik","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/dg-dev.agentur-doppelstern.de\/httpdocs\/index.php\/3093\/verfassung-und-staatsrechtslehre-konstruktion-und-kritik\/","title":{"rendered":"Verfassung und Staatsrechtslehre. Konstruktion und Kritik"},"content":{"rendered":"\n

Michael Dreyer<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Verfassunggebung und Verfassung<\/h2>\n\n\n\n

Am 16. April 1867 trat ein Unikum in die Welt: 22 souver\u00e4ne Staaten hatten sich auf eine gemeinsame Verfassungsordnung verst\u00e4ndigt, und im konstituierenden Reichstag verabschiedeten 297 Abgeord\u00adnete in nur 35 Sitzungen, die sich \u00fcber gerade mal 55 Tage erstreckten, die 79 Artikel der Verfassung des Norddeutschen Bundes, die vier Jahre sp\u00e4ter weitgehend unver\u00e4ndert zur Verfassung des Deutschen (Kaiser-) Reiches mutieren sollte. Zum Vergleich: die Sitzungen der Weimarer Nationalversammlung erstreckten sich \u00fcber 175 Tage, die des Parlamentarischen Rates \u00fcber 265 Tage.<\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/figure><\/div>\n\n\n\n

Unter diesen Umst\u00e4nden wird man bei den Beratungen von 1867 keine tiefsch\u00fcrfenden Debatten er\u00adwarten d\u00fcrfen, die das \u201eWesen\u201c des zu gr\u00fcndenden Staates zum Inhalt gehabt h\u00e4tten oder die sich gar der Frage nach Demokratie oder Konstitutionalismus gewidmet h\u00e4tten. Die Thronrede des K\u00f6nigs von Preu\u00dfen zu Beginn des Reichstags setzte den Ton, nach ihr<\/p>\n\n\n\n

\u201ehaben die verb\u00fcndeten Regierungen, im Anschlusse an gewohnte fr\u00fchere Verh\u00e4ltnisse, sich \u00fcber eine Anzahl bestimmter und begrenzter, aber praktisch bedeutsamer Einrichtungen verst\u00e4ndigt, welche ebenso im Bereiche der unmittelbaren M\u00f6g\u00adlichkeit, wie des zweifellosen Bed\u00fcrfnisses liegen\u201c
(Sten. Ber., I).<\/em><\/p>\n\n\n\n

Demokratischer Aufbruch klingt an\u00adders, aber den konnte man von K\u00f6nig Wilhelm, seinem Ministerpr\u00e4sidenten Graf Bismarck-Sch\u00f6nhau\u00adsen und den \u201ehohen Verb\u00fcndeten\u201c kaum erwarten. Wie ging der konstituierende Reichstag damit um?<\/p>\n\n\n\n

Die Verhandlungen waren kurz, aber nicht ohne Kontroversen. Di\u00e4ten f\u00fcr die Abgeordneten der kom\u00admenden Reichstage wurden eingef\u00fchrt (ebd., 481f.), nach einer R\u00fccktrittsdrohung Bismarcks (ebd., 695) aber wieder gestrichen (ebd., 711). Der s\u00e4chsische Staatsminister von Friesen wollte dem Reichstag sogar das f\u00fcr jedes Parlament elementare Budgetrecht verweigern (ebd., 650) \u2013 von Demokratie ist dies alles weit entfernt. Von einer parlamentarischen Monarchie, wie sie damals schon lange in Eng\u00adland bestand, konnte keine Rede sein; selbst die konstitutionelle Ministerverantwortlichkeit wurde erst durch das ber\u00fchmte \u201eAmendment Bennigsen\u201c eingef\u00fchrt, der den Bestimmungen \u00fcber die Gegen\u00adzeichnungspflicht des Kanzlers bei monarchischen Akten die Worte \u201ewelcher dadurch die Verantwor\u00adtung \u00fcbernimmt\u201c (ebd., 403) hinzuf\u00fcgte. Erst in der 20. Sitzung am 27. M\u00e4rz wurde die Position des Bundeskanzlers des Norddeutschen Bundes, des sp\u00e4teren Reichskanzlers, von einem blo\u00dfen Sekret\u00e4r der verb\u00fcndeten Regierungen zu der eines verantwortlichen Politikers heraufgestuft, und auch dies erst, nachdem fr\u00fchere Antr\u00e4ge, die bereits in die gleiche Richtung gingen, gescheitert waren (ebd., 359ff., 374, 385ff.). Der nationalliberale Abgeordnete Johannes Miquel, der sp\u00e4tere Oberb\u00fcrger\u00admeis\u00adter von Frankfurt und preu\u00dfische Finanzminister, dr\u00fcckte die Verwirrung der Abgeordneten angesichts des Verfassungsentwurfs aus:<\/p>\n\n\n\n

\u201eDer Entwurf nun, welcher uns vorliegt, entspricht der politischen Basis, auf der er entstanden ist. Der Entwurf tritt bei  der ersten Beschauung uns rauh und eckig entge\u00adgen, er befriedigt weder ein politisches Ideal, noch ein theoretisches Ideal, noch ent\u00adspricht er einem historischen Vorgang; der Entwurf ist nicht zu vergleichen mit der amerikanischen, noch mit der schweizerischen Bundesverfassung, noch auf eine Linie zu stellen mit der Reichsverfassung [der Paulskirche]; der Entwurf gew\u00e4hrt keinen Einheitsstaat, keinen Bundessstaat und keinen Staatenbund; der Entwurf ist v\u00f6llig originell, wie die politische Lage neu und originell ist, die er formuliren soll. Gro\u00dfe V\u00f6lker copiren nicht, gro\u00dfe V\u00f6lker in gro\u00dfen Umst\u00e4nden sind immer neu.\u201c
(Ebd., 111f.)<\/em><\/blockquote><\/p><\/p>\n\n\n\n

Die fertige Verfassung l\u00e4sst sich knapp als graphische \u00dcbersicht darstellen:<\/p>\n\n\n\n

\"\"
Verfassungsdiagramm (Schema) zur „Bismarckschen Reichsverfassung“ von 1867 und Folgejahren. Mit Entwicklung der Bezeichnungen sowie der Anzahlen der Reichstagsmitglieder und Bundesratsstimmen. Eigene Grafik nach Wikimedia Commons<\/a><\/figcaption><\/figure>\n\n\n\n
\n\n\n\n

Dies ist das klassische Modell einer konstitutionellen Monarchie, ohne parlamentarische Verantwort\u00adlichkeit der Regierung und sogar ohne Grundrechts\u00adka\u00adta\u00adlog. Immerhin, ein demokratisches Element enthielt die politische Ordnung: der Reichstag wurde nach ei\u00adnem 1867\/71 bemerkenswert demokrati\u00adschen Wahlrecht gew\u00e4hlt. Zwar waren Frauen, Soldaten und Empf\u00e4nger von Armenf\u00fcrsorge ausge\u00adschlossen, aber das verbleibende allgemeine und gleiche Wahlrecht f\u00fcr M\u00e4nner ab 25 Jahre gab es da\u00admals nirgendwo, nicht einmal in Republiken wie der USA und der Schweiz.<\/p>\n\n\n\n

Wie wurde diese Verfassung nun in der zeitgen\u00f6ssischen staatsrechtlichen und politiktheoretischen Dis\u00adkussion aufgenommen?<\/p>\n\n\n\n

Monarchie, Republik, Demokratie? Die Verfassung in der Diskussion<\/h2>\n\n\n\n

Die Verfassung des Kaiserreiches tr\u00e4gt eine klare konservative und nationalliberale Handschrift, und nat\u00fcrlich waren die Sozialdemokratie und der politische Katholizismus, viele Hannoveraner, Nordhes\u00adsen und Schleswig-Holsteiner, ethnische Minderheiten (D\u00e4nen, Polen, viele Elsass-Lothringer) zutiefst unzufrieden. In Gotha 1875 und Erfurt 1891 formulierten die Sozialdemokraten ihren Alternativentwurf zur existierenden politischen Ordnung.<\/p>\n\n\n\n

Aber zutiefst zufrieden waren \u00fcberwiegend die Staatsrechtler, die jetzt das Monopol \u00fcber die wissenschaftliche Interpretation der Verfassung f\u00fcr sich reklamierten. Endlich gab es eine ge\u00adschriebene Verfassung, und nun konnte man \u201eAmateure\u201c wie die Historiker Georg Waitz und Heinrich von Treitschke, die bislang in der staatstheoretischen Debatte eine Rolle gespielt hatten, von der aka\u00addemischen Diskussion weitgehend ausschlie\u00dfen.<\/p>\n\n\n\n

Staatsrechtler wie Otto (von) Gierke, Georg Jellinek, Paul Laband, Ludwig von R\u00f6nne, Herrmann Schulze und Max (von) Seydel \u00fcbernahmen jetzt die Debatte, und obwohl das noch viel Raum f\u00fcr me\u00adthodische und inhaltliche Meinungsverschiedenheiten lie\u00df, sprachen sie alle die gleiche Sprache, n\u00e4m\u00adlich die der juristischen Staatsinterpretation.<\/p>\n\n\n\n

In ihren Debatten um die Konstruktion und das Wesen des Reiches, um die richtige Auslegung der Ver\u00adfassung, spielt die Frage der Demokratie im Grunde \u00fcberhaupt keine Rolle. Die positivistische Staats\u00adrechtslehre ist an der Auslegung konkreter Verfassungsbestimmungen interessiert, nicht an abstrakten Prinzipien. Selbst im Reichstag wird kein Hauch von Demokratie entdeckt. Paul Laband, der wohl ein\u00adflussreichste Staatsrechtsdenker des Kaiserreiches, beschreibt den Reichstag so:<\/p>\n\n\n\n

\u201eDie staatsrechtlichen Befugnisse des Reichstages bestehen nicht darin, da\u00df ein Theil der dem Reiche zustehenden Staatsgewalt von ihm ausge\u00fcbt wird, da\u00df er an den Herrschaftsrechten des Reiches einen Antheil hat, da\u00df er ein Mittr\u00e4ger der Souver\u00e4\u00adnet\u00e4t ist; sondern darin, da\u00df Kaiser und Bundesrath bei der gesammten Regierung des Reiches theils an die Zustimmung theils an die Kontrolle des Reichstages gebun\u00adden sind.\u201c
(Laband 1902, 51)<\/em><\/p>\n\n\n\n

Demokratisches Wahlrecht hin oder her: der Reichstag hatte nicht mehr Rechte als jedes andere Parla\u00adment in einer der deutschen konstitutionellen Monarchien. Der Reichstag ist f\u00fcr Labend kein Teil der Staatsgewalt, sondern er hat lediglich bestimmte Mitwirkungsrechte, durch die die Staatsgewalt an Zustimmung und Kontrolle gebunden sein kann! Man f\u00fchlt sich in den Vorm\u00e4rz zur\u00fcckversetzt, als alt\u00adst\u00e4ndische Modelle der Repr\u00e4sentation das Parlament als Teil der Gesellschaft sahen, dem der Staat dialektisch gegen\u00fcberstand.<\/p>\n\n\n\n

Aber es kommt noch drastischer. Denn das Reich ist nach fast einhelliger Auffassung der Staatsrechtler auch keine Monarchie \u2013 der K\u00f6nig von Preu\u00dfen \u00fcbt als Kaiser die Rechte des Bundespr\u00e4sidiums aus (Art. 11.1 RVerf), aber dadurch wird er nicht zum Reichsmonarchen. Der Kaisertitel ist lediglich \u201eein Sonderrecht des K\u00f6nigs von Preu\u00dfen\u201c (Laband 1902, 41). Was ist also das Reich? Georg Jellinek scheut sich nicht, die Konsequenz zu ziehen und nennt das Reich eine \u201eRepublik\u201c (Jellinek 1914, 712). Und La\u00adband geht noch einen Schritt weiter:<\/p>\n\n\n\n

\u201eDas Deutsche Reich ist nicht eine juristische Person von 40 Millionen Mitgliedern, sondern von 25 Mitgliedern.\u201c
(Laband 1876, 88 und 1901, 91).<\/em><\/p>\n\n\n\n

Und da diese Mitglieder gleichberechtigt seien, m\u00fcsse das Deutsche Reich als demokratische Republik bezeichnet werden. Diese Auffassung wurde zwar nicht von allen Fachkollegen geteilt, aber nach Mei\u00adnung des f\u00fchrenden deutschen Staatsrechtlers war der Ruf nach Demokratie \u00fcberfl\u00fcssig, denn Deutschland war bereits eine Demokratie und kein \u201eKaiserreich\u201c!<\/p>\n\n\n\n

Wenn also die Frage nach Monarchie oder Republik kein gro\u00dfes Thema in der Zunft war, womit f\u00fcllten sich dann die Seiten der staatsrechtli\u00adchen Fachzeit\u00adschriften? Abgesehen von rechtspositivistischen Beschreibungen des von jeglicher Politik scheinbar sauber abstrahierten Status quo gab es vor allem ein Streitthema, das das Deutsche Reich von Anfang an begleitete: das Wesen des Bundesstaates und des nichtsouver\u00e4nen Staates.<\/p>\n\n\n\n

Das Wesen des (monarchischen) Bundesstaates<\/h2>\n\n\n\n

Die \u00fcberaus komplexen \u2013 und letzten Endes fruchtlosen \u2013 Irrungen und Wirrungen der Debatte um den Begriff des Bundesstaates lassen sich hier auch nicht ansatzweise schildern (dazu Dreyer 1987, 245-529). Sie waren allerdings beinahe unvermeidlich, denn einen monarchischen Bundesstaat hatte es noch nie zuvor gegeben; die USA und die Schweiz waren demokratische Republiken. In der Zeit zwi\u00adschen der Pauls\u00ad\u00adkirche und der Reichsgr\u00fcndung beruhte die herrschende Lehre auf Ideen des Histori\u00adkers Georg Waitz, der in Anlehnung u.a. an Tocqueville von der Souver\u00e4nit\u00e4tsteilung zwischen Bund und Einzelstaaten im Bundesstaat ausging. Das war politisch attraktiv, denn so konnte man sowohl \u00d6sterreich wie Preu\u00dfen versprechen, dass beide Staaten auch in einem Bundesstaat souver\u00e4n blieben. Aber dieses Problem war 1866 gewaltsam gel\u00f6st worden, und damit hielt sich auch die Theorie von Waitz nicht l\u00e4nger.<\/p>\n\n\n\n

Nach der Reichsgr\u00fcndung konnte der junge bayerische Jurist Max Seydel zeigen, dass Souver\u00e4nit\u00e4t nicht teilbar sei (Seydel 1872). Allerdings kombinierte es dies mit dem seit Jean Bodin feststehenden Dog\u00adma der Staatslehre, dass ein Staat notwendig souver\u00e4n sein m\u00fcsse. Das hie\u00df f\u00fcr Seydel, dass ent\u00adweder nur der Bund oder nur die Einzelstaaten sou\u00adve\u00adr\u00e4n sein m\u00fcssen, dass es mithin nur Einheitsstaa\u00adten oder Staatenb\u00fcnde gebe \u2013 aber eben keinen Bundesstaat. Nun hatte man aber im deutschen Libe\u00adralismus nicht seit 1817 nach Einheit und Freiheit im Bundesstaat gestrebt, um sich genau in dem Mo\u00adment, in dem man beides erreicht glaubte, belehren zu lassen, dass es gar keinen Bundesstaat geben k\u00f6nne!<\/p>\n\n\n\n

Zur Rettung trat wieder Laband an: er akzeptierte die Argumentation Seydels \u00fcber die Unteilbarkeit der Souver\u00e4nit\u00e4t \u2013 aber nicht die seit 1576 fast unbestrittene Lehre von der Notwendigkeit der Souver\u00e4\u00adnit\u00e4t f\u00fcr den Staat. Laband (1876, 55) erfand mit einem brillanten Man\u00f6ver den nichtsouver\u00e4nen Staat, der Teil eines souver\u00e4nen Bundesstaates sein k\u00f6nne, aber trotzdem seinen besonderen Staatscharakter behalte. Ein Problem war gel\u00f6st, ein neues geschaffen: wie sollte dieser neue Staatsbegriff von der Kom\u00admu\u00adne abgegrenzt werden? Und zwar nicht nur praktisch, sondern in der Staatsrechtstheorie? Mit diesem Problem hat sich die deutsche Staatsrechtslehre bis 1918 herumgeschlagen, ohne eine L\u00f6sung zu finden \u2013 weil es keine L\u00f6sung gab.<\/p>\n\n\n\n

Die Konstruktionen des Bundesstaates sowie des Reiches als einer Demokratie mit 25 Mitgliedern zeigte eigentlich nur, wie weit von der politischen Realit\u00e4t die deutschen Staatsrechtler entfernt waren. Es ging auch anders. Hugo Preu\u00df, sp\u00e4ter einer der sch\u00e4rfsten liberal-demokratischen Kritiker des Wil\u00adhelminismus und noch sp\u00e4ter Autor des Weimarer Verfassungsentwurfs, beklagte schon in seinen ers\u00adten Schriften die Diskrepanz zwischen Verfassungstext und Verfassungsrealit\u00e4t. Das Reich sei eine Mo\u00adnarchie mit dem Kaiser als Reichsmonarchen (1889, 420-449). Korrelat zur Monarchie m\u00fcsse eine de\u00admokratische Ausrichtung des politischen Systems sein \u2013 ein Volksstaat statt eines Obrigkeitsstaates, wie Preu\u00df vor allem im Weltkrieg in zahlreichen, immer dr\u00e4ngenderen Schriften forderte (etwa Preu\u00df 1915). Damit war die Forderung nach Demokratie auch in der wissen\u00adschaft\u00adlichen Diskussion wieder auf der Tagesordnung.<\/p>\n\n\n\n

Wert und Unwert der Demokratie als Staatsform<\/h2>\n\n\n\n

Es ist vielleicht kein Zufall, dass in den Jahren vor dem Kriegsausbruch 1914 gleich mehrere B\u00fccher \u00fcber die Demokratie als politisches System erschienen. So schrieb der National\u00f6konom Wilhelm Hasbach \u00fcber \u201eDie Moderne Demokratie\u201c (1912), der Historiker Hans Delbr\u00fcck \u00fcber \u201eRegierung und Volkswille\u201c (1914) \u2013 beides bezeichnenderweise keine Juristen. Nach fast 600 Seiten von durchweg feindlicher Dar\u00adstellung der Demokratie kommt Hasbach zu dem Schluss, \u201eda\u00df die Konstruktion keiner demokrati\u00adschen Staatsform derjenigen des liberalen Staates, das hei\u00dft der konstitutionellen Monarchie, \u00fcberle\u00adgen ist\u201c (1912, 579). Und auch Delbr\u00fcck beklagt die M\u00e4ngel der \u201eParteiregierung\u201c (1914, 180) und fragt rhetorisch, wie \u201ees gekommen [sei], da\u00df Deutschland in der Sozialpolitik allen anderen L\u00e4ndern soweit voraus gewesen ist?\u201c (1914, 181) Die Antwort ist klar:<\/p>\n\n\n\n

\u201eOhne eine Art von unparteiischem Schiedsrichtertum, wie es dem K\u00f6nig und seinen Beamten zwischen den streitenden Interessen naturgem\u00e4\u00df innewohnt, ist es kaum m\u00f6glich, zu einer guten Sozialpolitik zu kommen. \u2026 [Die Sozialpolitik] kann man nicht in die Hand einer Partei geben.\u201c
(Ebd.)<\/em><\/p>\n\n\n\n

Die deutsche Wissenschaft konnte auch 1914 der Demokratie nichts abgewinnen. Dass man sich \u00fcber\u00adhaupt damit auseinandersetzte ist aber ein Indikator der gewandelten Zeiten. 1871 wurde die Demo\u00adkratie in der Analyse des Kaiserreiches von den Gelehrten schlicht ignoriert, aber im fr\u00fchen 20. Jahr\u00adhundert wurde die normative Bedrohung der konstitutionellen Monarchie von einigen Autoren offen\u00adbar gesp\u00fcrt. Delbr\u00fccks bei aller Ablehnung der Demokratie n\u00fcchterne Darstellung erschien kurz vor Ausbruch des Krieges \u2013 und er nimmt bereits die Argumentation vorweg, die wenig sp\u00e4ter mit den \u201eIdeen von 1914\u201c ver\u00adbunden werden sollte. Danach sei die deutsche \u201esoziale Demokratie\u201c der blo\u00df for\u00admalen politischen Demokratie des Westens \u00fcberlegen und Deutschland habe im Grunde bereits die bessere Demokratie. \u201eKultur\u201c wurde gegen blo\u00dfe \u201eZivilisation\u201c gestellt. Auch hier waren es \u00fcbrigens prim\u00e4r Geistes- und Sozialwissenschaftler (etwa Paul Natorp, Hermann Oncken, Johann Plenge, Max Scheler, Georg Simmel, Werner Sombart, Ernst Troeltsch), die den deutschen Konstitutionalismus ge\u00adgen die Demokratie verteidigten, und weniger Juristen. Warnende Stimmen wie die von Hugo Preu\u00df (1915) und sp\u00e4ter Max Weber (1918), die die St\u00e4rkung der Demokratie verlangten, wurden im deut\u00adschen Obrigkeitsstaat \u00fcberh\u00f6rt, bis es zu sp\u00e4t war.<\/p>\n\n\n\n

Literatur:<\/h3>\n\n\n\n

Delbr\u00fcck, Hans, Regierung und Volkswille. Eine akademische Vorlesung, Berlin 1914
Dreyer, Michael, F\u00f6deralismus als ordnungspolitisches und normatives Prinzip. Das f\u00f6derative Denken der Deutschen im 19. Jahrhundert, Frankfurt a.M. 1987
Hasbach, Wilhelm, Die Moderne Demokratie. Eine politische Beschreibung, Jena 1912
Jellinek, Georg, Allgemeine Staatslehre, 3. Aufl. 1914
(erstmals 1900)
Laband, Paul, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, 1. Bd.,
T\u00fcbingen 1876
Laband, Paul, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Handbuch des Oeffentlichen Rechts II.1, 3. neubearb. Aufl., T\u00fcbingen und Leipzig 1902
Preu\u00df, Hugo, Die organische Bedeutung der Art. 15 und 17 der Reichsverfassung, in: Zeitschrift f\u00fcr die gesammte Staatswissenschaft 45 (1889), 420\u2013449
Preu\u00df, Hugo, Das deutsche Volk und die Politik, Jena 1915
Seydel, Max, Der Bundesstaatsbegriff. Eine staatsrechtliche Untersuchung, in: Zeitschrift f\u00fcr die gesammte Staats\u00adwissenschaft 28 (1872), 185\u2013256
Stenographische Berichte \u00fcber die Verhandlungen des Reichstages des Norddeutschen Bundes im Jahre 1867, Erster Band: Von der Er\u00f6ffnungs-Sitzung am 24. Februar und der Ersten bis zur F\u00fcnfunddrei\u00dfigsten und Schlu\u00df-Sitzung am 17. April 1867,
Berlin 1867
Weber, Max, Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland. Zur politischen Kritik des Beamtentums und Parteiwesens, M\u00fcnchen und Leipzig 1918<\/small><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Michael Dreyer Verfassunggebung und Verfassung Am 16. April 1867 trat ein Unikum in die Welt: 22 souver\u00e4ne Staaten hatten sich auf eine gemeinsame Verfassungsordnung verst\u00e4ndigt, und im konstituierenden Reichstag verabschiedeten 297 Abgeord\u00adnete in nur 35 Sitzungen, die sich \u00fcber gerade mal 55 Tage erstreckten, die 79 Artikel der Verfassung des Norddeutschen Bundes, die vier Jahre […]<\/p>\n","protected":false},"author":2,"featured_media":0,"comment_status":"closed","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"footnotes":""},"categories":[19],"tags":[],"class_list":["post-3093","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-kaiserreich"],"acf":[],"yoast_head":"\nVerfassung und Staatsrechtslehre. 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